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专访黄民会长——披荆斩棘 地方铁路探索前行
发布日期:2022-08-02 03:34   来源:未知   阅读:

  摊开一张中国地图,你会看见在九百六十万平方公里的大地上,无数条铁路如同人体血脉般纵横交错,北接白山黑水,南连椰林琼岛,西越雪山荒漠,东临万顷碧波,将华夏大地的每一个角落逐一串联,编织成为世界上最繁忙、最有效率的铁路运输网络,承托起一个飞速发展的中国。在这张巨大的运输网络中,地方铁路就像毛细血管一般,为铁路运输打通着“前后一公里”。

  “铁路是国民经济的大动脉,强大的铁路网络是盘活各个地区经济发展的关键所在,而地方铁路是全国铁路网络的重要组成部分,很多地方政府也把修建地方铁路作为地方经济发展破茧成蝶的突破口。”谈到地方铁路的成长历程,黄民感慨万千:“在国家铁路部门的大力支持下,地方铁路一路披荆斩棘,经过几十年的建设,已成为了我国铁路运输中的一支重要力量,在改善铁路网络布局、补充干线铁路运输的同时,也在开发地方资源,发展地方经济,助力区域协同发展等方面发挥着举足轻重的作用。”

  当前,随着经济的腾飞,我国铁路迎来了建设发展的新黄金期。“在快速发展的新形势下,地方铁路更要牢牢把握新机遇,迎接新挑战,向着新时代交通强国的目标,奋勇前行!”黄民向记者坚定地表示。

  我国地方铁路的发展近况如何?地方铁路在投融资上进行了哪些创新及探索?如何促进我国轨道交通多网融合?未来地方铁路将如何面对新的机遇与挑战?带着一系列问题,近日《世界轨道交通》记者对中国地方铁路协会会长黄民进行了一次深度专访。

  谈到地方铁路所取得的成绩时,黄民如数家珍。几十年的铁路工作经历,让他见证了地方铁路从无到有、从小到大的艰难成长历程。他向记者介绍,经过几十年的建设发展,地方铁路已成为了我国铁路的“生力军”,在铁路运输中扮演着越来越重要的角色。运营里程上,目前全国铁路运营里程数为146330.4公里,其中,国家铁路(铁路局)69404.9公里,控股合资58944.6公里,地方铁路17980.9公里(含非控股9535.8公里,原地方铁路统计口径8445.1公里)。客运上,2020年,铁路全行业旅客发送量完成22.03亿人,其中地方铁路7428万人;全行业旅客周转量完成8266.11亿人公里,其中地方铁路179.32亿人公里。货运上,2020年铁路货运量占全社会货运量的比重由2016年的7.7%提高到9.9%,全行业货物发送量完成44.58亿吨,其中地方铁路8.8亿吨;2020年地方铁路货运周转量增长率超过了国家铁路,全行业货物周转量完成30371.79亿吨公里,其中地方铁路为3140.52亿吨公里。投资上,2021年1至6月,地方铁路完成投资278.64亿元,比上年同期增加96.2亿元,同比增长52.7%。

  地方铁路的蓬勃发展与国家铁路部门的大力支持和给予的诸多政策分不开。尤其是在投融资方面,黄民告诉记者,从上世纪八十年代起,地方政府就开始参与铁路建设项目的投资,但当时的数量和规模都很小,随着我国投融资体制改革的不断深入,在国家鼓励中央和地方政府合资建设铁路的政策引导下,为了多渠道筹集铁路建设资金,充分发挥地方政府参与铁路建设的积极性,由原铁道部和地方政府合资建设铁路的投融资模式得到了大力推广。从“十一五”开始,地方政府和企业参与铁路的投资规模呈现爆发式增长。

  黄民给出了一组数据,在“八五”、“九五”、“十五”期间,地方政府和企业参与铁路的投资规模分别只有164亿元、328亿元和325亿元,仅占铁路基本建设投资总额的13.2%、13.4%和10.3%。到了“十一五”期间,地方政府和企业的投资规模就猛增至4384亿元,是“十五”的12.5倍,占比也提高到22%。到了“十三五”期间,地方政府和企业的投资规模增加到了11390亿元,比“十二五”又翻了一番,占比已经超过了三分之一以上,达到37%。“这些数据充分说明,铁路的投融资体制改革取得了显著成效,完全打破了过去仅靠国家独资建路的模式,极大地调动了地方政府、特别是民间资本参与投资铁路的积极性,与此同时,地方政府也在铁路投融资方面进行了很多有益创新。”黄民向记者详细介绍了这些创新成果。

  随着各省市地方政府对铁路建设投资规模的逐步加大,地方政府为了保证自身的合法权益,依法合规地参与铁路项目投资,开始积极搭建政府的投融资平台。目前全国31个省市自治区(不含港澳台)大部分都设立了政府投融资平台公司,不仅有利于铁路建设项目的统筹协调管理,落实主体责任;也有利于建设项目筹资融资,降低建设资金成本。

  平台公司作为地方政府的出资者代表和铁路项目投资主体,对所投资的合资铁路企业,行使股东权利、履行股东义务、承担股东责任。特别是一些政府的平台公司,充分利用当地政府给与的特殊支持政策,积极引入社会资本共同参与铁路项目的投资建设,这样一方面可以减轻政府的投资压力,另一方面对规范合资铁路管理也起到了积极的促进作用。例如:贵州铁路投资集团2015年成功组织引入社会资本联合体采取PPP模式建设瓮马铁路(地方货运铁路),并列入财政部第三批示范PPP项目库,成为全国首个入库的地方铁路PPP项目。2018年再次引入社会资本启动瓮马铁路南北延伸线建设,目前瓮马铁路已实现开通运营,瓮马铁路南北延伸线基本实现全面开工建设,两个项目省政府出资约30亿元,撬动社会投资154亿元,撬动比约1:5,成效十分显著。

  由于铁路建设和运营管理的专业性很强,大部分的地方铁路都采取委托国家铁路企业建设和运营管理的模式。近年来,地方铁路企业从自身效益和长远发展角度考虑,在创新铁路建设、运营管理模式等方面,进行了大胆的探索和尝试,取得了一些好的经验和做法,规范了合资铁路的管理、保护了投资人的合法权益。

  一是在铁路建设方面,一些地方铁路企业根据铁路项目情况以及车站土地综合开发方面的需要,通过引进、吸引专业技术人才方式,组建了自己的建设管理团队,创新地方铁路工程质量监督模式,积极探索自主开展铁路项目建设管理的新模式。例如:山东省的济青高铁、鲁南高铁、潍莱高铁等项目都是采取自主建设管理的模式,且都比设计工期提前建成并开通运营,给企业带来了很好的投资效益,也降低了建设成本。

  二是在运营管理方面,一些地方铁路企业组建了自己的铁路运营团队,积极探索铁路自管自营的模式。还有一些地方铁路企业将城际铁路、市域铁路与城市轨道交通进行统筹管理,采取“公交化”的运输组织方式,积极探索“地铁+城际”一体化的运营管理模式,也取得了很好的经验和效果。例如:广东省铁路投资集团公司将广东省控股的广清城际铁路花都站至清城站段、广州东环城际铁路花都站至白云机场北站段、广肇城际铁路番禺站至佛山西站(不含)段及珠三角城际轨道交通调度指挥中心等项目,委托广州地铁集团公司进行运输管理,在探索“地铁+城际”一体化运营管理模式上迈出了坚实一步。

  铁路项目具有投资规模大、回收期长、回报率偏低等特点,仅仅依靠铁路运输带来的收益是很难吸引社会资本参与投资的,甚至也难以保证地方铁路的可持续发展。2013年国务院发布的《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》中明确提出要“加大力度盘活铁路用地资源,鼓励土地综合开发利用。”的意见,目的是利用铁路占用土地的综合开发收益支持铁路发展。以TOD模式为重点的铁路车站和周边地区土地综合开发就是落实此项政策的一项具体措施,不仅可以节约土地资源、推进城市综合交通枢纽建设和轨道交通的融合发展,也是提高铁路项目的投资效益、促进铁路与城市高质量发展的重要途径。

  此外,很多地方铁路企业都在积极探索利用铁路土地综合开发收益支持铁路建设的途径和方法,尝试建立铁路建设与土地综合开发同步推进和利益共享机制,推进站城一体化发展。例如山东省为了用好国家政策,专门成立了综合开发公司,统筹合资铁路公司土地开发工作,统一与高铁沿线地方政府共同开发沿线土地资源。在与地方政府签订的土地开发协议中,明确了每亩土地最低收益,当提供的土地一级开发收益达不到最低收益时,由地方政府财政负责补足,同时建立财政返还机制,为铁路建设和后续运营提供了资金的支持。

  2020年1月1日,《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》正式实施。按照改革方案的原则,国铁股权将逐步向路网干线集中,地方事权铁路合资公司将逐步由地方控股。近年来,在国铁集团的主导下,按照“一省一公司”的模式,各省市地方政府积极配合做好区域合资公司重组和股权调整工作。截至2020年末,已经完成13个省(市)区域性合资铁路公司的重组工作,重组范围涉及50个合资公司、115个铁路项目,总里程1.75万公里,总投资约1.2万亿元;其中江苏、重庆、山东、浙江、甘肃等5个区域公司重组后由地方政府控股。

  “这些投融资领域的创新探索在为快速增长、规模庞大的铁路建设提供融资方案的同时,更是激发了市场的活力,开创了铁路交通投融资的‘中国模式’,为地方铁路的发展插上了‘飞翔的翅膀’。”黄民感叹道。

  随着我国对铁路建设投资的逐年增加,使得我们的铁路无论是基础设施规模质量,还是服务品质都居于世界领先地位,并且经过这些年的建设,我国已基本建成世界上最现代化的铁路网络,铁路旅客周转量、货运量、货物周转量、换算周转量多年稳居世界第一,中国铁路成为了我国一张靓丽的“名片”。当前,我国经济的高速发展,让越来越多的城市群、都市圈开始崛起,在这样的新形势下,铁路也迎来了建设发展的新黄金机遇期。

  “在新的黄金期,如何助力国家城市群建设,提升铁路交通网络的服务水平,成为了摆在地方铁路面前的新任务。”黄民向记者透露,面向新时代,地方铁路需要准确把握铁路发展的基本趋势和重点。一是在全国铁路营业里程达到近15万公里的背景下,铁路发展的重点将由路网的扩张转到管好、用好既有铁路。要在保证大动脉畅通的前提下,完善支脉系统,打通微循环。二是铁路建设主战场将逐步由国家干线铁路转向区域性铁路、城际和市域(郊)铁路,地方铁路行业将成为铁路建设的主力军。三是铁路发展将进入强化轨道交通引领、多层次轨道交通融合发展,更好服务新型城镇化高质量发展新阶段,轨道交通网络化建设任重道远。面对着新形势,黄民语重心长道:“这些趋势对于地方铁路而言,既是机遇又是挑战。由于地方铁路涉及诸多行业、企业数量众多,规模不同,专业人才缺乏,管理基础比较薄弱,面临考验很严峻,改革创新任务十分繁重。”

  2021年,国务院在出台的《国家综合立体交通网规划纲要》中提出,要推动铁路融合发展,积极行动多方式高效衔接的综合交通枢纽,加快推进“四网融合”。“这是目前我们地方铁路建设的工作重点,也是我们改革创新的任务之一。”黄民介绍,轨道交通多网融合是指由干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路及城市轨道交通共同形成的多层次网络之间多规合一,从而整体提升交通网络的服务水平。在“四网融合”中,干线年版的《中长期铁路网规划》规划的“四纵四横”高铁网已提前建成,2016年版《中长期铁路网规划》规划的“八纵八横”高铁主通道加速成型,92%的50万人口以上城市实现了高铁通达,复兴号动车组实现了对所有省会城市覆盖,高铁把京津冀、长三角、粤港澳、成渝等主要城市群串联成网,东部、中部、西部及东北四大板块实现高铁互联互通,极大增强区域间通达性。城际铁路网络方面,在利用高铁和普铁开行城际列车的同时,京津冀、长三角、粤港澳、成渝、中原、长江中游等城市群新建并开通运营城际铁路里程超过2000多公里,初步形成骨架。市域(郊)铁路网络方面,随着都市圈和超大、特大城市的快速发展,市域(郊)铁路发展应运兴起,扩大城区与郊区的城市公共交通服务供给能力。城市轨道交通网络方面,全国共有44个城市开通运营城市轨道交通线多公里,在满足市民便捷出行,提升城市发展品质等方面发挥重要作用。

  “在‘四网融合’建设中,以城际铁路和市域(郊)铁路为重点的地方铁路应加强城市规划建设与轨道规划建设的结合,推进‘四网融合’基础上与其他交通方式融合发展,特别是推动以人为核心的站城人融合发展。”黄民用“一二三四五”来概括促进轨道交通多网融合的战略举措:“一”是围绕“建设轨道上的城市群和都市圈”这一总目标,提升多层次轨道交通网络化水平;“二”是推进两个深度转变,一个是推进城市群和都市圈轨道交通规划由传统布局、单一方式、独立发展向多规合一、多网融合、分工合作的深度转变,另一个是推进由重建设和上项目,轻运营和服务向建设和运营、服务和管理、政策和支持等全要素并重的深度转变;“三”是构建0.5小时生活圈、1小时通勤圈和2小时城际圈三个具有明显同城效应、层次结构清晰的“轨道圈层”;“四”是“四网定位”,干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道四张网,每张网具有不同服务半径和服务功能,实现四网的合理分工、功能互补、系统优化是核心关键,要按照“以圈层明确功能、以功能明确标准”的基本逻辑,把握功能定位,突出功能导向,选择相应建设标准;“五”是实施网络化布局、便捷化服务、一体化运营、融合化发展和智慧化升级五大路径。

  “如今,我国铁路建设已逐步转向国家大通道和区域性铁路并重阶段,而城市群都市圈轨道交通是区域性铁路建设的重点。通过这些战略举措,地方铁路能够更好地发挥轨道交通综合网络体系骨干作用,加快搭建各个城市群、都市圈间的‘铁路经济走廊’,从而拉近时空距离,促进各类生产要素的快速流动和集聚,带动区域间互联互通协同发展。”黄民进一步强调。

  人享其行,物畅其流。加快建设交通强国、推进城市群和都市圈轨道交通网络化是我国面向未来作出的重大战略决策。黄民向记者透露地方铁路未来工作重点:“我国的‘十四五’规划纲要提出,新增城际铁路和市域(郊)铁路运营里程3000公里,这两类铁路正是地方铁路建设的重点。”他进一步详解,据有关统计,仅京津冀、长三角、粤港澳三大区域近三年城际铁路、市域铁路建设规模将达6000公里、投资规模近2万亿元。按照功能定位,城际铁路和市域(郊)铁路与高速铁路、城市轨道要实现互补式发展。城际铁路在高速铁路覆盖50万人口以上城镇的基础上,应尽量覆盖10万人口以上和20万人口以上城镇,市域(郊)铁路在城市轨道服务都市圈中心城市的基础上,应重点实现对5万人及以上的外围城镇组团和重要工业园区、旅游景点的覆盖。到2035年,预计可整体建成轨道上的城市群和都市圈,21个城市群地区城际铁路运营规模有望达到2万公里左右,16个重点都市圈地区市域(郊)铁路网规模有望达到1.5万公里左右。

  “推进城市群、都市圈轨道交通网络化,是‘十四五’期间,地方铁路的发展方向。特别是随着交通运输领域中央与地方财政事权改革方案的实施,地方铁路已成为城市群、都市圈铁路建设的主力军,理所当然要承担起这样重大的责任。”黄民向记者介绍了他对地方铁路下一步发展的一些思考。

  一是要准确理解国家战略部署,积极配合政府部门完善建设规划,加快城际铁路、市域(郊)铁路建设部署。实施城市群、都市圈轨道交通网络化是一项复杂的系统工程,要坚持系统观念,科学组织规划,积极探索创新,统筹推进实施,创造一条具有中国特色的城市群、都市圈轨道交通网络化发展之路,努力形成与城镇发展、人员流动等相配套的多节点、网格状、广覆盖、紧衔接的轨道交通网络体系,提高网络的通达性,释放更大的网络效应。

  二是围绕“建设轨道上的城市群和都市圈”这一总目标,着重突出轨道引导城镇化格局拓展优化,发挥轨道交通的支撑引领作用,加强以功能、需求、服务等要素引导轨道交通线网布局。突出以轨道为骨干构建便捷的通勤圈,发挥轨道交通承载出行需求的主力军作用。突出以高效的轨道圈构建便捷的生活圈、完善的服务圈和繁荣的商业圈,发挥轨道交通与城市群、都市圈融合发展相互促进作用。

  三是积极推动轨道交通一体化运营。城际铁路、市域(郊)铁路具有城市公共交通属性,要以公交化运营理念,优化运输组织,编制运行方案,规范相关标准,加强与市政公交系统的衔接,实现四网一体化运营。要结合通勤出行特点,推行车站快进快出、便捷换乘等乘降运营模式,妥善处理短途市郊列车与中长途列车开行关系,实现互利多赢。

  四是提供便捷化服务,坚持以人民为中心的发展思想,在设施布局、进出车站、站点换乘、列车开行等方面,突出体现服务民生的基本属性,彰显市域(郊)铁路公交化通勤化的服务特征。要推进多种轨道交通系统的便捷换乘、安检互信、信息共享,提高四网硬软件设施功能的衔接效率,努力提升便捷贴心出行的服务效果。

  “今天,地方铁路已成为地方经济发展建设的主力,它不仅有效的促进了地方经济的增长,还大幅提高了我国铁路的服务水平。接下来,地方铁路还将按照国家‘十四五’发展目标,逢山开路,遇水架桥,加强铁路运输对城镇化地区的支撑作用,为‘轨道上的城市群’时代尽快到来,尽一份铁路的力量。”黄民充满期待的表示。

  在采访过程中,记者始终被黄民那份对铁路事业无尽的热爱深深感动着,他告诉记者,他与铁路打了一辈子交道,对于他来说,看到中国铁路的腾飞,是他一生无悔的追求,也是一生的骄傲。作为中国地方铁路协会会长,他向记者介绍了自己和协会在地方铁路工作情况。

  近期在推动地方铁路发展方面取得的主要成果有:一是设立分支机构,做好客货运输重点领域的协调服务工作。先后成立了铁路专用线分会和城际及市域(郊)铁路分会,充分发挥桥梁纽带作用。目前协会总的会员数量由2019年底的184家增加到了438家。二是加强专家队伍建设,进一步提升服务质量。首先对协会专家委员会的组织架构进行了调整和补充。其次是在专家委员会下,先后成立了战略规划、工程设计咨询、铁路运输、城际及市域(郊)铁路4个专业委员会。另外还建立了专家委员会工作制度,明确了各个专业委员会的工作职责。三是牵头成立了专业的工程咨询机构,全方位服务于地方铁路发展。协会牵头联合了多家铁路勘察设计企业共同成立了专业的工程咨询机构。目前咨询机构成立不到半年,已经先后为地方政府和企业提供了多个项目的技术咨询,有效促进了地方铁路的快速发展。

  当记者问起协会接下来的工作计划时,黄民透露,根据国家“十四五”战略目标及地方铁路发展方向,协会部署了几个方面工作重点:

  一是抢抓机遇,为城市群、都市圈铁路发展多作贡献。首先在服务中央与地方财政事权改革中抓机遇谋发展,主动与省市政府及有关部门对接,服务城际和市域(郊)铁路规划建设。其次在服务新型城镇化和城乡融合发展中抓机遇求突破。围绕地方铁路重点任务,主动服务新型城镇化和城乡融合发展。

  二是发挥地方铁路货运优势,大力推进交通运输结构调整。要主动与国铁货运干线网相衔接,完善铁路支线和专用铁路建设,特别是要按照国家关于加强铁路专用线建设的要求,加快建设年运量150万吨以上的港口、矿山、电厂及物流园区的铁路专用线。要加强铁路货场和物流中心建设,形成高效、快捷的物流节点。要积极推动铁路现代物流体系建设,积极与港口、矿区以及社会物流企业合作,大力推动多式联运,共同打造适应市场需求的铁路货运产品,努力提高铁路货运市场份额,进一步降低全社会物流成本。

  三是,充分发挥咨询机构和专家团队优势,高质量做好咨询服务工作。在加强协会专家委员会建设的同时,进一步加强各专业委员会、分支机构及中铁协工程咨询公司专家团队建设。主动对接会员单位及相关企业需求,积极承接国家发改委、国家铁路局、国铁集团及各省市政府和地方铁路行业咨询研究项目。集中力量做好城市群及都市圈轨道交通网络化发展战略研究、全国铁路货物运输重大问题研究等重大问题研究,打造协会咨询服务品牌。

  四是着手构建地方铁路技术标准体系。目前正在研究制定地方铁路标准化体系建设规划方案,计划从今年开始着手一些团体标准的编制工作。协会鼓励并支持专业能力强的会员单位积极参与标准化的研究和制定工作。

  五是加强自身建设,创新服务方式。首先要强化“三化”建设,即坚持社会化、注重市场化运营、注重专业化,努力提升协会发展能力。其次要强化“四优”建设,即引领发展优、会员服务优、行业自律优、协会治理优,努力提高协会发展水平。

  “尽管协会接下来的工作繁多、任务艰巨,但作为老一辈铁路工作者也是中国地方铁路协会会长,我愿意为地方铁路的蓬勃发展继续拼搏,为中国铁路的未来贡献一份绵薄之力。”服务地方铁路发展,黄民始终满腔热情。

  中国幅员辽阔、地大物博,注定了铁路是我们最重要的交通工具以及国家运输体系骨干。“过去的几十年间,地方铁路走过了从弱小到壮大的发展历程,绵延的钢轨见证的是地方铁路一次次的成长。未来,地方铁路也将朝着‘交通强国’的梦想,一路劈波斩浪,奋勇前行,迎接一个潮起东方的新时代。”黄民对于地方铁路的明天充满了希望。

  黄民,中国国家铁路集团有限公司原党组成员、副总经理,中国地方铁路协会会长;曾任铁道部总经济师,国家发展改革委基础产业司司长,国家发展改革委固定资产投资司司长等。一直从事铁路及综合交通运输发展战略规划、发展政策、技术装备现代化的重大项目决策研究及推进公司制改革、投融资体制改革等工作,熟悉国家政策和中央企业经营管理等情况。